为加快推进各种运输方式深度融合、协同发展，开创多式联运高质量发展新局面，今年8月交通运输部联合多个部门制定出台了《关于加快推进多式联运“一单制”“一箱制”发展的意见》(以下简称《意见》)，聚焦我国多式联运发展过程中存在的标准规则等软制约问题，协同各方力量推动各种运输方式融合向纵深发展，以更好支撑交通强国建设。
顶层加强推进 定调多式联运服务本质要求
多式联运的发展起源于集装箱运输，是基于标准化运载单元，充分发挥各种运输方式的比较优势，实现货物在不同运输方式之间无缝衔接、高效流动、快速转运，从而达到提升联运组织效率、减少中转停滞、实现降本增效的管理和运营目标。
我国《货物多式联运术语》标准对多式联运“一单制”的定义是：在货物多式联运的全过程中，只凭一份多式联运运单办理所有货物运输的制度。欧美等国对多式联运的定义是：货物全程由一种且不变的运载单元或道路车辆装载(集装箱或半挂车等)，通过两种及以上运输方式无缝衔接、连续运输，并且在更换运输方式过程中不发生对货物本身操作的一种货物运输方式。
从以上概念可以看出，现代多式联运是指依托集装箱等标准化运载单元进行货物装载，由多式联运经营人向货主企业或托运人签发多式联运运单，并以运单为载体实现运输组织指令和管理协调信息在不同运输方式之间的快捷传递，协同各个运输环节，以标准化的运载单元作为共同的运输标的物，实现货物门到门的高效位移。在不同运输方式之间进行货物转换时尽可能避免对货物本身的反复装卸和搬运、掏装箱等作业，从而提升联运作业效率、降低运营管理成本，避免货物安全和货损货差等现象的发生。对于货主或委托方而言，真正实现了货物“一次委托、一次开票、一次保险、一次结算、一箱到底”，可以大幅提升多式联运运营效率和服务水平，全面提高多式联运市场竞争力和消费体验。
我国高度重视多式联运的创新发展，2013年交通运输部印发了《关于交通运输推进物流业健康发展的指导意见》，首次明确提出要积极推进多式联运发展，加快培育多式联运承运人，推动货物运输的“无缝衔接”和“一单制”，吹响了多式联运“一单制”模式创新的号角。2016年交通运输部等18个部门联合印发了《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》，提出要引导企业建立全程“一次委托”、运单“一单到底”、结算“一次收取”的服务方式，进一步深化了“一单制”的外延和内涵。2021年12月，国务院办公厅正式印发了《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案(2021-2025年)》，强调要推进运输服务规则衔接，探索应用集装箱多式联运运单，推动各类单证电子化。探索推进国际铁路联运运单、多式联运单证物权化，稳步扩大在“一带一路”运输贸易中的应用范围，为我国新时期加快综合运输和多式联运制度规则等软实力建设指明了方向，也为加快推广应用多式联运“一单制”“一箱制”夯实了政策制度环境。
多式联运发展步入深水区 挑战不容忽视
“十三五”以来，交通运输部协同各方力量，大力推进多式联运创新发展，多式联运市场规模和服务水平大幅提升。“十三五”期间，我国集装箱海铁联运量年均增速达到26.9%，保持快速增长态势。
2021年全国港口集装箱铁水联运量超过750万TEU，2022年完成874.7万TEU，同比增长16%，是2017年的2.5倍，占港口集装箱吞吐量的比重由1.47%增长到3.2%。中欧班列快速发展，共建“一带一路”倡议十年来，中欧班列已累计开行7.7万列，运送货物731万标箱，货值超3400亿美元，通达欧洲25个国家的217个城市，成为深化“一带一路”国际合作、便利全球贸易往来、应对疫情等外部冲击、保障产业链供应链安全稳定的重要力量。
同时，多式联运示范工程扎实推进，截至目前，全国已组织开展4批共计116个国家级多式联运示范工程，山东、辽宁、重庆、四川、广东、河南、山西等地积极引导支持企业开展多式联运“一单制”试点，不断创新服务模式和管理方式，加快联运各环节市场资源整合优化，努力提升多式联运组织效率和服务水平。重庆、成都、郑州、义乌等城市依托中欧班列集结中心建设和平台发展，积极探索基于中欧班列铁路运单、多式联运提单等的国际陆路贸易新规则，创新供应链金融等服务，积累了一定的经验，取得显著的经济和社会效益。
另一方面，我国多式联运进入了发展改革的深水区，正处于结构调整、方式转变、模式创新的新阶段。既有的法律法规和政策标准体系、管理机制和运作模式还存在很多制约多式联运“一单制”“一箱制”发展的深层次问题，突出表现在以下几个方面。
一是运输集装化、标准化水平不高。现代多式联运体系建设的核心是实现运载单元的标准化，推动标准单元在不同运输方式之间的高效流动和快速转运。我国各种运输方式在独立发展过程中已逐步形成自身运载工具的供给体系，集装箱率整体水平不高，集装箱应用整体呈现“沿海高、内陆低”“外贸强、内贸弱”的特点。我国铁路集装箱占全社会的比重长期徘徊在3%到5%，港口吞吐量中集装箱比例为21%左右。适用于内贸运输的统一的集装箱箱型推广应用缓慢，难以实现各种运输方式之间的“一箱到底”。
二是信息联通难、数据共享难问题尚未根本解决。多式联运发展的实质在于实现运输链、物流链上下游信息的互联互通和高度共享，以信息链贯通作业链、运输链，推动各方的协同协作。长期以来，铁路、航空、水运等各种运输方式之间信息系统相对独立，各市场主体之间缺乏有效的数据交换共享机制和发展动力，再加上我国数字交换、数据安全、大数据产品交易等方面的法规制度尚不完善，客观上制约了市场主体间的信息互通和数据交易，难以适应多式联运“一单制”发展对信息互联、透明化管理、线上线下一体等要求。
三是法规制度建设滞后。目前，在国家层面尚缺乏对综合运输和多式联运的立法支撑，《海商法》《合同法》等既有法律法规难以支撑海铁联运、公铁联运、陆空联运、跨境国际联运等市场发展要求，缺乏对相关业务场景和各参与主体责任边界、赔付条款、金融保险、装载与加固、货物交付、安全管理等方面的统一要求，全程多式联运存在诸多不安全因素和风险隐患，制约了多式联运市场的发展壮大。
四是缺乏具有承担全程责任的多式联运经营人。多式联运经营人是多式联运市场的主体，也是面向货主客户或者委托方签发多式联运提单并承担全程服务责任和风险赔偿的第一责任人。从我国产业实践来看，我国诸多从事运输和第三方物流经营的企业基本专注在公路、铁路、海运和航空运输等某个领域，缺乏跨方式经营、具备多方式全程管控的市场经营主体，难以向客户提供高效、安全、便捷的全程多式联运服务，制约了多式联运“一单制”“一箱制”发展。
加快模式创新 探索关键路径
“一单制”“一箱制”是现代多式联运体系的显著标志和内涵特征，也是推动多式联运高质量发展的必然选择和有效路径。
交通运输部等多部门制定印发的《意见》为未来一段时期多式联运创新发展指明了方向，也进行了系统部署。明确提出要通过3～5年的持续努力，多式联运“一单制”“一箱制”法规制度体系进一步完善，信息数据加快开放共享，龙头骨干企业不断发展壮大，进一步推动交通物流提质增效升级。
要实现托运人一次委托、费用一次结算、货物一次保险、多式联运经营人全程负责的“一单制”服务模式和“不还箱、不开箱、一箱到底”的“一箱制”服务模式，支撑实现“物畅其流”的美好愿景，必须要坚持有为政府和有效市场的紧密协作，充分发挥市场主体的能动性、创新性和主体性作用，不断优化制度环境，激发市场活力。下一步应重点推动以下工作。
一是大力提升我国运输集装化水平。“集装箱改变世界”仍未过时，要着力提升我国公路、铁路、港口水运等领域的集装箱应用水平，加快研究制定鼓励支持集装箱运输发展的相关政策，引导市场大力发展集装箱租赁、集装箱循环共用、集装箱平台化管理和智能跟踪，加快布局完善全国共享共用的集装箱综合服务中心，全面提升集装箱应用效率和管理水平。另一方面，要加快研究制定适用于内贸运输、适宜在各种运输方式之间循环共用的内贸集装箱标准和服务体系，并推动与外贸集装箱运行体系协同并存、有效衔接。
二是以单证电子化为核心推动运输链的数字化改造和信息互联。当前，我国物流业发展正处于数字化升级、智慧化赋能的黄金机遇期，必须要发挥我国在互联网、物联网、移动通讯、大数据、人工智能等方面的优势，加快推进运输和物流领域各环节、各要素的数字化改造，推动线下服务向网络和云端迁移，这是实现多式联运数字化和“一单制”的重大基础工程，必须长期努力、久久为功。要鼓励支持铁路、港口、船公司、货代等企业加强联盟合作，以股权资本为纽带，共同组建大数据平台公司，加快各自信息系统和数据开放，以业务链贯通利益链，以利益链打通数据链。鼓励支持供应链链主企业或物流龙头骨干企业为主导，加快区块链、网络安全等技术在多式联运领域的集成应用，推动单证无纸化、电子化，贯通运输链各环节和参与主体，实现互联互通、信息共享。
三是加快培育具有跨方式运营的多式联运经营人。《意见》指出，要推进铁路、水路、航空和大型道路运输企业向多式联运经营人转型，提高全程组织和服务能力。国内外实践表明，必须要充分发挥各运输领域龙头骨干企业作用和资本实力强、网络覆盖健全、货运组织功能完善、安全管理和抗风险能力强等优势，支持企业开展跨方式运营和运输链重组。要紧紧围绕货运组织能力、线路优化能力、全过程管控能力和风险识别能力、保险赔付能力等建设，加快培育企业核心竞争力，鼓励铁路、港口和航运、航空寄递等大型龙头企业建立战略合作关系、实施跨领域投资和兼并重组，不断延伸服务领域和业务边界，率先实现做大做强。鼓励网络货运及大型货代等平台型、网络型企业充分发挥自身轻资产、高科技、重管理等优势，加强多式联运供需对接、车货匹配、流程优化和过程管控，不断提升多式联运的市场竞争能力。
四是以国际多式联运单证物权化为抓手重构国际贸易新规则。目前，重庆、成都、郑州等地依托中欧班列试点开展“铁路运单+多式联运提单”双规制模式，提供国际贸易中信用证开立、货物交付、货款结算、供应链金融等服务。义新欧班列平台公司与银行、融资担保公司、保险公司等签订合作协议，赋予铁路运单物权凭证功能，在风险可控的前提下为客户企业提供银行授信等融资服务。这些都为推动以中欧班列为核心的国际多式联运单证物权化奠定了坚实的实践基础。下一步，应主动适应我国对外开放大局和“一带一路”合作需求，充分发挥国内强大市场优势，在原有国际海运贸易体系基础上，推动建立以中欧班列和国际陆空联运、公铁联运为主形态的国际陆路联运服务规则和标准体系，加快提单物权化进程，不断延伸多式联运“一单制”服务功能，为新时期“一带一路”合作发展提供新动能。
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